论我国出租车行业行政规制的完善——以“罢运”事件为视角.pdfVIP

摘  要  为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，国务院《全面推进 依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标。一方面，作为现代国家实现 政府职能所必需的权力，行政权合法、及时、高效的行使，是法治政府的具体 体现和内在要求；另一方面，行政权的快速扩张，使现代社会的方方面面都处 在行政权力的规制之下，这与社会主义市场经济自由性、竞争性的特征不可避 免地存在着冲突。解决这一冲突的思路在于建立和完善一系列行政法制，使市 场的有序运行依赖于行政规制的调控；而行政规制也充分尊重市场规律，在市 场机制可以有效调节的领域，政府对规制进行缓和。 上世纪90年代，为了解决出租车行业自由发展过程中产生的队伍膨胀、素 质参差不齐、市场秩序混乱、行政执法效率低下等问题，政府开始运用行政权 力逐步对该行业进行规制。国务院于1997年颁布《城市出租汽车管理办法》（以 下简称《办法》），对出租车行业实行统一管理。随后，国务院于1999年颁布《关 于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（以下简称《意见》），明确对 出租车行业的态度已经从 80 年代的“大力发展”转变为“作为补充”，并且要 遵循“严格市场准入”的原则。各地政府配合《办法》、《意见》的精神，通过 准入限制、运费限制、经营权有偿有期限使用限制等严格的行政规制措施对出 租车市场实施干预，以弥补市场机制调节的缺陷和不足。然而，由于缺乏法律 规范的指导和具体的运作规则，这些传统行政规制的设置结构极不合理：有的 规制妨碍了资源的有效配置；有的规制限制了市场的合理竞争；有的规制形成 了不适当的市场法律壁垒；有的规制缺位，导致行政执法无据；有的规制过严， 削弱了产业活力……处于这种无序的行政规制之下，我国出租车行业的现状也 不容乐观，各地出租车司机纷纷通过“罢运”的方式来表达自己的诉求，全国 频发出租车“罢运”事件，引发了一系列社会问题。 传统行政规制的突出特点是单一性，因此容易走向规制过度与规制缺位两 个极端，其弊端在出租车行业暴露无遗。基于这种大背景，本文试图对传统单 一性的行政规制进行完善，建立一种法治之下的综合性行政规制，以使政府在 履行管理职能的过程中，辩证地处理行政规制与市场机制之间的关系，合理地 把握行政权力介入经济运行和社会生活的程度。 本文分为引言、正文和结语三部分，其中正文部分一共包括五章。 第一章从发展历程和事件起因等方面论述了我国出租车“罢运”事件的发 生背景。我国出租车行业自 20 世纪 70 年代末开始兴起并且快速发展壮大，在 30年间经历了自由经营、经营权有偿有期限使用和推行公司化特许经营三个发 展阶段。但是，随着行政权主导下经营模式的转变，对于出租车司机而言，行 业门槛和营运成本越来越高；对于出租车公司而言，由于掌握经营权指标资源， 其在行业形成垄断地位，获取高额利润，出租车行业中的利益分配矛盾逐渐显 现。在这种历史背景之下，现实中的几大原因诱发了出租车“罢运”事件的产 生。第一，政府管理不力，非法营运车辆泛滥；第二，政府缩短经营权使用期 限，侵害出租车司机既有权益；第三，政府推行公司化经营，出租车司机丧失 主体地位。 第二章详细探讨了我国出租车行业行政规制的现状。首先介绍了“规制” 以及经济学上“行政规制”的概念，在此基础上，提出了行政法学上“行政规 制”的定义，并将其与政府管制、规制行政等概念进行了区分。在介绍了行政 规制的相关理论之后，重点对实践中我国出租车行业行政规制的现状进行了考 察（包括准入资格规制、数量规制、价格规制、服务与安全质量规制），指出由 于缺乏法律规范的指导和具体运作规则的约束，行政规制的随意性较大，设置 结构也很不合理：有的规制妨碍了资源的有效配置；有的规制限制了市场的合 理竞争；有的规制形成了不适当的法律壁垒；有的规制缺位，导致行政执法无 据；有的规制过严，削弱了产业活力。 第三章重点分析了我国出租车行业传统行政规制的弊端，以及在实践中产 生的“规制失灵”问题。通过分析传统行政规制的特征，指出它过度强调权力 性而忽视法规范性，作为规制主体的行政机关单方面决定在某一领域是否进行 规制、如何进行规制，何时进行规制、在何种程度上进行规制，容易走向规制 过度和规制不足的两个极端，集中体现为在经济领域的过度规制和在社会领域 的规制缺位。我国出租车行业中传统的行政规制并没有实现政府所提出的维护 出租车市场正常秩序，保障出租汽车乘客、经营者以及其他从业人员的合法权 益的目标。相反，不适宜的