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关于《矿产资源法》修改中几个问题的认识 ——部咨询研究中心《矿产资源法》修改重要问题研讨会 国土资源部咨询研究中心 在党的十六大和十六届三中全会精神指引下，国土资源部党组对《两法》修改作了全面部署，《矿产资源法》修改前期论证工作正在逐步深入推进，部咨询研究中心为紧密配合《矿产资源法》修改工作，积极组织咨询委员、特邀咨询委员及有关专家对相关主要问题展开深入的调查研究，并于今年八中旬召开《矿产资源法》修改重要问题研讨会，着重对《矿产资源法》修改中重要问题进行专题研讨，现将几个主要问题认识要点归纳，以供参考。 　　一、关于《矿产资源法》修改的原则 　　《矿产资源法》修改的原则是研讨的重点内容之一，专家们认为修改后《矿产资源法》总的原则是：要适应社会主义市场经济体制的要求，要有利于全国统一的矿业市场建设，规范政府行为，创造良好的发展环境；要有利于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的矿产资源产权制度；要有利于矿产资源的保护和合理利用；要有利于贯彻落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观；要有利于矿产资源集中统一管理，实行统分结合；要有利于矿产资源宏观调控，强化管理，整体上提高行政效率；要有利于矿产资源开发与矿山环境保护的和谐统一；要有利于灵活应对经济全球化，切实和国际接轨；要有利于国内各种资金和外资进入等。要体现以下几个原则： 　　（一）遵守宪法原则 　　宪法是国家根本大法，是所有法律的基础和准则。专家认为，新的的宪法对我国自然资源提出了以下三方面的原则规定，即 　　1. 自然资源权属原则 　　在市场经济条件下产权是核心问题。我国宪法规定 “矿藏”（即矿产资源）为国家所有。 　　关于国家所有权问题，有关法学专家诠释为以下三个核心内容，即：第一，国家所有权是民事权利；第二，矿产资源的国家所有权是物权；第三，矿产资源国家所有权是完全物权。 　　国家除作为实现矿产资源所有权人的民事主体身份之外，还有作为国家主权者行使管理社会职能的身份。这后一重身份负责监督管理矿产资源的合理利用与保护，维护市场秩序，保证国家的所有权不受侵犯，同时也保护其他有关民事主体的平等地位和合法权益不受侵犯。 　　有专家指出，国家的双重身份决定了对矿产资源的管理既适用于物权制度，又同时适用于行政许可权制度。行政许可权是对行为的许可，可分为两类：一类是对社会行为（主要是市场经营行为）的许可；另一类是对公共所有的自然资源占用的许可。前者无排他性，后者具鲜明的排他性。对矿产资源占用使用权的授予属于后者。在行政许可的开始就必须同时确定财产权的关系：即“依法转让”。后续的行政管理的重点是对财产权的保护和市场的规范。 　　2. 利用和保护自然资源的宪法原则 　　宪法规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。有两个要点：一是保障合理利用；二是保护其不受侵占和破坏。对此，有的专家认为只提“合理利用”就可以，“保护资源”的内容已包涵在“合理利用”中。只要把矿产资源的财产权理顺了，矿山企业就会珍惜已成为自有财产的资源了。对此，多数的意见是：第一，“保障合理利用”和“保护和禁止破坏自然资源”是两个并重的宪法原则，都要贯彻；第二，政府和企业在“利用”和“保护”资源的目的、角度和责任都是不同的，市场不是万能的，对企业是合理的而对全社会则未必；第三，政府对“保障合理利用”来说，主要使用引导、调控和适度的强制措施；而对“保护资源”则基本上只使用强制性行政措施。所以必须人为“保护”是一个重要的法律责任。因此有的专家建议：对一些矿种实行“限采”和“储备”，同时通过影响信贷，提高某些资源税费和采矿准入门槛等一系列政策调控措施，并尽可能使其条令化和法律化。与此同时，引起全社会对此关注，转变观念至关重要，决策、立法和执法人员要提高责任感。并对此建立相关问责机制。利用这次修法契机，使“合理利用”和“保护资源”的国策落到实处。 　　3. 非歧视性宪法原则，即平等原则 　　宪法规定“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。这个规定包含市场经济体制非歧视性原则的重要内容，修改《矿产资源法》应贯彻这个原则。 　　矿产资源所有权利益主体只有国家，而矿业权利益主体则是多元化的，可以是多种经济成份。作为“保护严格”的前提是“权利平等”。认为现行《矿产资源法》相关条款已不适应新的形势要求，新修改的矿法应体现各主体在市场中平等的法律地位和权益得到法律保护。 　　（二）体现和贯彻“以人为本”、“全面、协调、可持续”的科学发展观 　　认为，宪法关于“合理利用”和“保护自然资源”的原则已经体现了科学发展理念的问题。有的专家认为，当前合理利用理